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引言

基础设施建设是一项重要的政府投资，也是我国地方政府促进经济发展的一项重要的经济活动。招商引资是社会资本方参与公共基础设施建设的重要途径。近年来，伴随着政府招商引资的不断深入，受地域、资源、产业基础及国家政策等各种复杂因素的影响，基础设施建设项目招商引资过程中的争议及问题也逐渐浮现。因此，进一步规范招商引资行为，对地方政府依法行使各项职能、保障招商引资双方合法权益、促进地方经济健康和谐发展有着重要的意义。

为了及时掌握招商引资领域的司法裁判动态，更好的提供基础设施建设项目招商引资领域的专业法律服务，上海市建纬（南京）律师所顾增平律师团队，运用大数据分析方法，以“威科先行”案例库为数据来源，搜集整理了年度至年度最高人民法院审理的59件招商引资纠纷案件，并对这些案件加以数据分析、归纳争议焦点、提炼裁判观点，凝聚成文，以期使招商引资双方能更好的把握人民法院审理招商引资案件的脉络，便于规范招商引资行为，预防风险，减少争端。

为此，我们将陆续推出《基础设施建设项目招商引资纠纷大数据报告》系列分析，今天首先与大家分享第三篇——“土地出让合同与招商引资协议相互独立，社会资本方不能以政府方招商引资协议违约为由拒付土地出让价款”

一、案件基本事实

年5月8日，区政府与A公司签订《合作协议书》，约定区政府将市政府授权实施的丹霞路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托给A公司负责投资实施，A公司应在完成前期开发工作后，将符合开发条件的经营性土地交由市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖；土地出让底价按A公司前期投入综合成本加上管理费，经营性土地进入一级市场进行交易后，A公司应作为竞标人参与竞标，如没有其他竞标人参与投标，则A公司应作为中标人以土地出让底价承接受让该项目土地。开发用地成交后，区政府应首先将土地前期投入综合成本返还给A公司。前期开发成本中体现的管理费（按综合成本的6%计算），按区政府12%、A公司88%的比例进行分配；对于土地出让价扣除前期开发成本及出让费用后所剩余的收益，双方同意按照5:5的比例进行分配。

年1月6日，A公司与区政府签订《补充协议（一）》，约定在A公司完成土地前期开发工作并通过验收（符合市土地收购储备中心要求的土地挂牌条件）后三个月内，区政府负责将开发土地进入土地一级市场进行交易。

年12月23日，市自然资源局挂牌出让该宗地国有建设用地使用权，A公司竞得该宗地并于年1月20日与市自然资源局签订《出让合同》，约定土地出让金为万元；土地出让金分两期支付;受让人应当按照合同约定按时支付土地出让金，不能按时支付土地出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，出让人有权解除合同。

经区政府协调，A公司在土地竞买时所交的万元竞买保证金，其中万元系以其土地前期开发款抵交。

年2月26日，市土地收购储备中心与A公司签订《交地确认书》，确认A公司已经接收《出让合同》项下宗地国有建设用地使用权。

因A公司未按及时缴纳土地出让金，年2月23日区政府与市自然资源局共同向A公司发函催缴土地出让金，同时明确地块成交地价款应直接缴入区财政，市自然资源局并不直接收取土地出让金。

A公司于年10月8日向市政府提交《关于延期缴纳土地出让金申请书》，提出其已投入的前提开发成本已达土地出让金一半，区政府未按约定及时支付前期开发返还款和收益分配款已经严重违约，并申请责令相关部门迅速完成该项目土地前期开发结算、支付事宜，以便补交剩余款项，尽快完成项目开发以及安置房建设。

年2月22日，经多次催缴未果后，市自然资源局在《闽南日报》上发布公告，解除与A公司签订的《出让合同》。

后市自然资源局提起诉讼请求解除与A公司签订的出让合同，并要求A公司支付违约金。A公司辩称《出让合同》系《合作协议》的执行合同，未能及时缴纳出让金的原因是区政府逾期未及时结算和支付前期成本和费用，请求继续履行《合作协议》及《出让合同》。

二、当事人各方的主张及争议焦点

市自然资源局认为，土地出让与招商引资是两个独立的法律关系，《出让合同》合法有效，双方应当依约履行。《出让合同》第三十条约定了合同解除条件、违约责任及违约金计算方法。该合同签订后，漳州资源局依约履行了交地义务，但A公司未能依约定的期限支付土地出让金，且经多次催交仍未履行，其行为已构成根本违约，解除合同条件已经成就，市资源局有权解除合同并主张违约金。

A公司认为，本案应当是招商引资关系，由《合作协议书》、《补充协议》、《出让合同》等一系列合同组成，市自然资源局和区政府都属于招商引资协议的一方当事人。区政府没有根据《合作协议书》返还前期费用，A公司享有《中华人民共和国合同法》赋予的后履行抗辩权，不构成违约。

本案的争议焦点：《出让合同》是否为《合作协议》的执行合同，两者是否属于同一法律关系中的先后履行合同，A公司是否有权以区政府未按《合作协议》协议履行义务为由，拒绝履行缴纳土地出让金？

三、法院裁判要旨

最高人民法院认为：根据本案事实，案涉《合作协议》与《出让合同》是相互独立的法律关系，A公司关于本案是招商引资合同法律关系，区政府未履行《合作协议》，因而其享有先履行抗辩权的主张不能成立。

首先，《合作协议》与《出让合同》的合同主体、权利义务关系、履行条件等均相互独立。《合作协议书》由区政府与A公司签订，主要内容围绕《合作协议》项下土地的前期开发问题约定，而《出让合同》由市自然资源局与A公司签订，约定的是案涉土地使用权出让事宜，两份合同内容并不相同，且无直接关联。

其次，区政府、市自然资源局分属职责不同、行为能力独立的主体。《43号会议纪要》规定由区政府负责丹霞路南段建设、以地养路、收益由区政府包干使用，是上、下级行政机关之间对财政收支进行安排的内部行政行为，没有直接为A公司设定权利义务，市政府也没有与区政府、市自然资源局作为同一方主体，与A公司订立合同的意思表示。区政府致函市资源局协调竞买保证金等事宜，能否抵交保证金取决于市自然资源局是否同意，不能因此将《合作协议》与《出让合同》视作同一法律关系。

再次，案涉土地挂牌起始价为万元，A公司最终以万元竞得案涉土地使用权。A公司系通过竞拍方式取得案涉土地使用权，而非是履行《合作协议》的当然后果。A公司主张《出让合同》是招商引资系列合同的执行合同缺乏证据证明。

综上，《合作协议》与《出让合同》是两份相互独立的合同，而根据《中华人民共和国合同法》第六十六条、第六十七条之规定，同时履行抗辩权、先履行抗辩权以当事人互负债务为前提，漳州资源局已按照合同约定履行了交付土地的义务，区政府在履行《合作协议》过程中是否存在违约行为，不能构成A公司对市自然资源局的抗辩事由。A公司与区政府之间的纠纷不属本案审理范围，A公司如认为区政府违约，应另行主张。

律师评析：

在公共基础设施项目建设招商引资过程中，土地整改、土地出让、项目施工建设等都是招商引资协议的重要内容，且对于土地使用权的出让方式国家已有明确的法律、法规予以规定。为实施招商引资协议，社会资本方通过招拍挂的方式取得项目土地使用权，是落实招商引资协议的重要内容。因此，招商引资协议与土地开发合同具有一定的关联性，但这种关联是否达到足以将招商引资协议、土地出让合同认定为同一法律关系的程度，仍需结合协议具体约定，具体分析。

具体到本案中：

1、两份协议签订的主体并不一致，且市自然资源局与区政府之间并无隶属关系，相互独立。

根据年颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、年11月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条，国有建设用地使用权的出让由市、县人民政府负责，出让人为市、县人民政府国土资源行政主管部门。本案中，《出让合同》是由A公司与市自然资源局签订，而不是与区政府签订，《合作协议》系A公司与区政府签订，市自然资源局并非协议当事人，合同具有相对性。

2、两份协议约定的主要权利义务并不相同，且两协议并未约定各自义务的先后履行顺序，更无明确的关联条款约定。

A公司与区政府签订的《合作协议书》及其《补充协议》，是其与区政府订立的土地前期开发合同关系。根据该协议，区政府的合同义务是将A公司完成土地前期开发工作并通过验收的宗地，于约定期限内交由主管部门进入土地一级市场交易，而不是由区政府自己进行土地一级市场交易。而之后的国有建设用地使用权出让，实际独立于合作协议，A公司无法依据合作协议直接取得土地使用权，仍需要通过招拍挂流程公开竞价，这是具有不确定性的。故该宗地前期开发合同关系与之后国有建设用地使用权出让法律关系为两个不同的法律关系。

3、区政府和市自然资源局共同催缴土地出让金，不等同于市自然资源局认可两份协议关联，更不能视同其以实际行为表明认可是合作协议的当事人。

区政府于年2月23日与市自然资源局共同催告A公司履行缴交土地出让金义务的行为，A公司以该宗地土地前期开发款万元抵交土地出让金的行为，并不影响《出让合同》当事人的认定，亦不影响《出让合同》双方权利义务的行使。市自然资源局自始自终并没有明确的意思表示，要求作为一方当事人加入到《合作协议》的履行之中。A公司不能据此突破合同的相对性，要求市自然资源局在《出让合同》履行过程中承担区政府《合作协议》的违约责任。

综上，我们认为招商引资协议与土地出让合同原则上相互独立，不能将土地出让合同简单认定为招商引资协议的执行合同，各方主体因根据合同相对性和各自合同履行情况，享有和行使权利。同时，为顺利推进项目的实施，政府方与社会资本方在签订招商引资协议时应充分考虑后期实施的各个具体环节，设置好招商引资协议与具体实施协议之间、各具体实施协议相互之间的衔接适用条款，防止履行过程中产生争议。

注：以上内容是我们对最高人民法院年度至年度所涉招商引资项目建设争议裁判文书中涉及协议性质以及相关争议问题处理意见的梳理，该梳理并不代表我们的法律建议，如遇到类似问题仍应具体问题具体分析。

建纬（南京）律所副主任：顾增平律师

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上海市建纬（南京）律师事务所副主任，党支部书记、自然资源和基础设施业务部负责人、高级律师、建筑房地产专业律师、PPP专业律师、江苏省律协PPP律师人才、江苏省财政厅首批PPP专家、江苏省法学会工程法学研究会常务理事、南京市律师协会秦淮分会服务城市建设委员会主任、扬州仲裁委员仲裁员，全国城建培训中心客座教授、常设中国建设工程法律论坛观察员、上海攀成德企业管理顾问有限公司特聘专家、北京基业长青管理咨询股份有限公司特聘专家、ENR/建筑时报最值得推荐的60位中国工程法律专业律师、-年度秦淮区优秀党员律师。执业年限20年，先后担任过扬州市邗江区、江都区人民政府、仪征市人民政府、兴化市人民政府、高邮市高新区政府等的法律顾问。